민주사회는 집단이익을 위해 위원회라는 의사결정기관을 두고 있다.

집단은 ‘일정한 역할을 가지고 여럿이 한데 모여 떼를 이룬 무리나 모임’을 뜻하며, ‘여럿이’란 ‘여러 사람’을 뜻하며, ‘여러’ 라는 뜻은 ‘수효가 한둘이 아니고 그보다 많은’이라는 뜻이다. 따라서 각종 위원회는 한둘이 아니고 3인이상으로 이루어지는 것이 상규(上規)이다.

지난  23일 10시 헌법재판소 대심판정에서 이진숙(방통위 위원장) 탄핵심판 선고가 있었다.

더불어민주당은 지난해 8월, 이진숙 위원장이 2인 방통위원 체제에서 KBS 이사진과 MBC 대주주인 방송문화진흥회 이사 선임안을 의결한 행위가 위법하다며 탄핵을 의결했다. '2인 체제'에서 공영방송 이사진 구성을 심의 의결한 것이 위법하다는 주장이었다.

방통위법 제4조 1항에는 '위원회는 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 5인의 상임위원으로 구성한다'고 되어 있으며, 같은 법 제13조 2항은 '위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다'고 되어 있다.

방통위법 제5조 제2항은 ‘위원 5인 중 위원장을 포함한 2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받아 제1항에 따른 임명을 한다. 이 경우 국회는 위원을 추천할 때 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체가 1인을 추천하고 그 외 교섭단체가 2인을 추천한다.’라고 제시되어 있다.

방통위법 입법취지 중 하나는 다양한 이해집단들의 의견 조정이라는 측면에서 보면 대통령이 지명한 2인, 국회의 교섭단체 여당과 야당이 추천한 3인 총 5인 중 지명 또는 추천 주체 각각 1인 이상이 참여한 회의체가 되어야 행정기본법 제10조에서 제시된 ‘비례의 원칙’을 어느 정보 고려한 것이라고 볼 수 있다. 이렇게 되었을 때 행정주체가 구체적인 행정목적으로 실현함에 있어 목적과 수단 간에 비례관계가 유지되어야 한다는 뜻으로 이해하고 싶다.

따라서 현재의 방통위 2인 체제, 특히 대통령이 지명한 인사(위원장과 부위원장)로만 구성된 상임위가 완전한 상태로 이루어졌다고 볼 수 없다. 헌재에서 발표한 재적(在籍)인수는 완전한 구성체가 아니다. 방통위가 완전한 구성체가 되려면 5인 체제를 갖추어야 한다. 재석(在席)은 3인 이상만 되면 회의의 의결은 합법적이라고 할 수 없다. 따라서 2인은 재석위원이지 완전한 재적위원은 아니다.

국회는 방통위의 운영이 2인 체제로 구성이 미완성인 상태인데 의결을 하는 것이 위법하다고 판단했다. 이에 따라 2024년 6월 국회에서 이 방통위원장의 탄핵소추안이 가결되어 직무가 정지되었다. 이에 따라 이진숙 방통위원장은 헌법재판소에 탄핵심판을 청구하며 법적 대응에 나섰다. 그런데 2024년 9월과 10월에 탄핵소추 심리가 진행되었지만, 재판관 3인의 임기 만료로 심리가 지속되지 못하였다. 그러다가 2025년 1월23일 재판관 8명중 4명이 기각 의견을 내며 탄핵은 최종적으로 기각되었다. 이는 탄핵의 ‘인용’이냐 ‘기각’이냐의 최종 결정이 이루어졌다기 보다 어느 쪽도 과반을 넘기지 못해 사실상 유예(猶豫)인 셈이다.

이날 재판에서 '기각' 의견을 낸 김형두, 정형식, 김복형, 조한창 재판관은 "당시 방통위 재적 위원은 이진숙 위원장과 김태규 부위원장 2명뿐"이라며 "재적 위원 전원 출석 및 찬성으로 이뤄진 이 사건 의결이 정족수를 충족하지 못했다고 보는 것은 법 규범의 물리적 한계를 넘는 해석"이라고 했다. 구성자체의 본질적인 문제는 논의하지 않았다. 그들은 헌법이나 법률 위반이 인정되지 않는다는 의견이다. 더구나 이러한 주장은 정치적 주장을 떠나서 대통령이 임명한 2명만이 임명되었기에 더더욱 문제가 있다고 본다. 그럼 위원장 혼자 있는 경우도 재적위원 전원출석으로 볼 수 있다는 확대해석도 가능하다. 1인과 2인의 경계가 어떤 논리로 구분할 수 없기 때문이다.

반면, '인용' 의견을 낸 문형배, 이미선, 정정미, 정계선 재판관은 "방통위의 적법한 의결을 위해서는 합의제 기관으로서 실질적으로 기능하기 위해 최소한 '3인 이상' 위원이 재적하는 상태에서 과반수 찬성이 필요하다"고 주장했다. 결국 방통위의 의결정족수에 관한 방통위법 제13조 제2항을 위반한 것이고, 이는 그 자체로서 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 법률 위반에 해당한다" 최상목 대통령 권한대행 겸 부총리에 의해 신임 헌재 재판관으로 임명된 조한창 재판관은 '기각', 정계선 재판관은 '인용'으로 의견이 엇갈렸다.

헌법재판소법 제23조(심판정족수) 제1항은 “재판부는 재판관 7명 이상의 출석으로 사건을 심리한다.”라고 제시되었고, 제2항은 “재판부는 종국심리(終局審理)에 관여한 재판관 과반수의 찬성으로 사건에 관한 결정을 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 재판관 6명 이상의 찬성이 있어야 한다.”라고 제시되었다. 이는 재적인원의 최저 위원수를 명기한 것이라 할 수 있다. 그러나 방통위법은 사건심리의 최저 위원수가 제시되지 않았다.

현실적으로 우리나라 사법시스템에서 위와 유사한 사안을 어떻게 다루고 있는가를 살펴본다.

국가인권위원회법 제12조(상임위원회 및 소위원회) 제1항은 ‘위원회는 그 업무 중 일부를 수행하게 하기 위하여 상임위원회와 침해구제위원회, 차별시정위원회 등의 소위원회(이하 “소위원회”라 한다)를 둘 수 있다.’라고 제시하였고, 제2항은 ‘상임위원회는 위원장과 상임위원으로 구성하고, 소위원회는 3명 이상 5명 이하의 위원으로 구성한다.’라고 제시하고 있다.

경제사회노동위원회법 제7조(위원회의 회의) 제3항은 ‘위원회의 회의는 재적위원 3분의 2 이상의 출석으로 개의(開議)하고, 출석위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다.’라고 제시하고 있고. 본 조문 제4항은 ‘위원회가 제3항에 따른 의결을 할 때에는 근로자를 대표하는 위원, 사용자를 대표하는 위원 및 정부를 대표하는 위원 각 2분의 1 이상이 출석하여야 한다.’라고 제시하고 있다. 이 조문은 방송위 회의 구성요건을 살펴보는 데 중요한 자료가 될 수 있다. 방통위 5인체제는 대통령이 2인을 지명하고 국회(여•야)에서 3인을 추천하는 인사로 구성하도록 되어 있기에 지명 및 추천(여야) 주체인 대통령, 여당, 야당에서 추천하는 인사가 필수적으로 각 1인 이상이 참석되어야 하는 것이다. 이러한 사고가 방통위의 입법취지일 것이다.

공동주택관리법 시행령 제4조(자치관리기구의 구성 및 운영) 제3항에 의하면 ”자치관리기구 관리사무소장은 입주자대표회의가 입주자대표회의 구성원(관리규약으로 정한 정원을 말하며, 해당 입주자대표회의 구성원의 3분의 2 이상이 선출되었을 때에는 그 선출된 인원을 말한다. 이하 같다) 과반수의 찬성으로 선임한다.“고 규정되어 있다. 현장에서 법령을 적용할 때 예상되는 문제를 사전에 제시한 것이다. 예를 들면 어느 아파트의 동대표가 6명이어야 하는데 희망자가 부족하여 6명을 충족하지 못할 경우가 있을 수 있다. 그러면 선출된 동 대표가 4명 이상이이면 상기 규정의 3분의 2 이상이 되기에 최저 4명은 선출되어야 한다는 것이다. 의결은 재적위원의 과반수이니 최적 3명 이상이 참석하여 3명이 찬성한 경우 의결된 것으로 볼 수 있다는 것이다. 이 경우 2명만 선출되었다고 하면 2차 3차 추가 선출을 시도하여 최적 충족 요건을 갖추도록 하고 있다. 이처럼 소규모 아파트의 경우도 입주자 대표회의 구성을 하는데 기본 규정이 존재한다.

다음에는 우리말의 의미를 중심으로 2인 체제의 결정이 합리적인가 아닌가를 논한다. 국가기관 및 공공기관에서 여러 형태의 위원회를 갖추고 있는 것은 집단의사결정의 장점을 취하고자 한 것이다. 특히 방송통신 정책의 결정에 있어서는 이해당사자들의 의견 조율과 조정이 매우 중요한다. 따라서 위원 구성에 있어서도 업무 담당 공무원이 임으로 구성하지 않고 이해 당사자들의 추천을 받아 구성하고 있다. 여기서 ‘집단’이란 ‘일정한 역할을 가지고 여럿이 한데 모여 떼를 이룬 무리나 모임’을 말하며, ‘여럿이’는 여러 사람을 뜻하며, ‘여러’라는 말의 의미는 ‘수효(數爻)가 한둘이 아니고 그보다 많은’ 이라는 의미를 내포하고 있다. 그렇다면 집단의사 결정이라고 한다면 최소한의 수는 ‘한둘이 아니고 그보다 많은 수’이어야 하기에 3인 이상이 되어야 하는 것이 우리들의 상식인 것이다. 그래서 ‘국가인권위원회법’이나 ‘경제사회노동위원회법’ 그리고 ‘공동주택관리법시행령’에서 3인이라는 숫자가 등장함을 알 수 있다.

대한민국이라는 하나의 사법시스템 하에서 유사한 상황을 두고 대법원과 헌법재판소 생각이 다르다는 것이다. 국회와 법원은 방통위 2인 체제의 위법성을 지적하고 있는데, 헌재의 판단은 달라, 혼란스러운 상황으로 흘러갈 가능성이 높다.

그렇기 때문에 국가 단위의 방송통신 정책을 논하는 위원회의 회의를 하는데 단 2명만으로 의사결정을 하는 것은 법리적으로나 일반 상규로 보아서도 구성요건을 갖추지 못했다고 본다. 그런데 일부 헌재 재판관들이 현재 2명이 재적위원이라는 견해를 표명한 인식 수준에 심히 유감을 표하지 않을 수 없다. 이러한 입법 취지나 행정기본법 등을 보면 대통령이 지명한 2명을 정족수 개념의 재적위원으로 보는 헌재의 결정은 정치적 결정으로 밖에 이해가 되지 않는다.

끝으로 공공기관에 각종 위원회가 있을 경우 위원들 추천기관이 어디든지 간에 특정 기관의 이익을 대변하기 위한 대표가 아니라는 것을 강조하고 싶다. 다만 추천한 기관의 입장을 대변하기 위해 회의장(또는 재판정)에 참석한 것이 아니다. 추천은 이해당사자들 관련 기관에서 추천을 하여 위원이 되었어도 일반 회의장에서 해당 사안을 심리나 의결을 할 경우에는 추천기관의 성향에도 불구하고 공정한 심판자의 입장에서 해당 사안을 바라보고 공정하게 심리를 해야 할 것이다. 그런데 재판관의 양심을 저버리고 작은 이익 때문에 추천기관의 대변자로서 처신을 하는 것은 그동안 쌓아 올린 자기 인격을 파는 꼴이 된다는 것을 잊어서는 안 될 것이다.

이 상 수 칼럼니스트/전 호남대학 경영학과 교수

주: C.W. Churchman, Prediction and Optimal Decision (Englewood Cliffs, N.J. Prentice-Hall, 1970), p.81.